Deel+C+-+Staatsdeelnemingen
De structuur van De overheid en haar Staatsdeelnemingen
Structuur De overheid en haar Staatsdeelnemingen
Inleiding
In 2008 heeft de Tweede Kamer de minister van Financiën gevraagd naar zijn inzet als aandeelhouder van staatsdeelnemingen op het gebied van MVO. De minister schrijft, dat hij de staatsdeelnemingen zal verzoeken de G3 Richtlijnen vanaf het boekjaar 2010 te gebruiken, zodat hij ‘inzicht krijgt dat benodigd is om de ontwikkelingen op het punt van MVO te kunnen beoordelen en eventueel hiernaar te handelen indien nodig’. Dit hoofdstuk geeft in de eerste paragraaf invulling aan het begrip staatsdeelneming. In de paragraaf ‘De invulling van het publiek aandeelhouderschap door de minister’ wordt de relatie tussen de overheid en de staatsdeelnemingen beschreven. Wat de staatsdeelnemingen zelf verstaan onder MVO voor hun organisatie is duidelijk geworden uit een vooronderzoek, dat beschreven wordt in paragraaf ‘Bedrijfsvoering en MVO voor een staatsdeelneming’. De paragraaf ‘De definiëring van het begrip inzicht door de minister’ gaat in op wat de minister verstaat onder het begrip inzicht en wat hij daarvoor van de staatsdeelnemingen verwacht. Het hoofdstuk sluit af met beantwoording van deelvraag 7 ‘Wat is een staatsdeelneming en wat zijn de kenmerken van een staatsdeelneming?’ en een conclusie.
Begrip staatsdeelneming
In 2000 heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport ‘Het borgen van publiek belang’ (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2000) uitbracht. Aanleiding voor het rapport was het debat over de kerntaken van de overheid in relatie tot het privatiseren van taken. De WWR maakt onderscheid tussen individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Individuele belangen vallen vaak samen met maatschappelijke belangen (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2000). Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is, zoals op peil houden van de kustverdediging en het waarborgenvancontinuïteitvanhetopenbaarvervoer. Maaruitdepraktijkisgeblekendatnietalle maatschappelijke belangen zonder betrokkenheid van de overheid behartigd worden of op zijn minst slechter behartigd worden. Om deze reden maken de schrijvers van het rapport een nadrukkelijk onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid definieert publiek belang als volgt: ‘Er is sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt’.
Wanneer de overheid een publiek belang aantrekt en hiervoor de eindverantwoordelijkheid op zich neemt en het publieke belang behartigt, rijst de vraag hoe de overheid dit vorm gaat geven en wie uiteindelijk de operationele verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het publieke belang draagt. Wet- en regelgeving, het verlenen van subsidies en concessies en het houden van toezicht spreken het meest tot de verbeelding en zijn ook de meest gebruikte publiekrechtelijke instrumenten om een publiek belang te borgen. Datzelfde geldt voor het onderbrengen van bepaalde taken in publieke instituties, zoals zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) en agentschappen (Ministerie van Financiën, 2009). In beginsel gebruikt de Staat zulke publiekrechtelijke instrumenten om publieke belangen te borgen. Maar in een aantal gevallen is de overheid van mening dat borging van het publieke belang via wet- en regelgeving, het verlenen van subsidies en concessies en het houden van toezicht onvoldoende is. Bijvoorbeeld doordat het publieke belang minder contracteerbaar is (Bovenberg & Teulings, 2000), als gevolg van dat het publieke belang enkel in algemene termen kan worden omschreven, in de tijd aan verandering onderhevig is en/of dat naleving van de randvoorwaarden niet afgedwongen kan worden. De overheid maakt daarom aanvullend gebruik van instrumenten van privaatrechtelijke aard, zoals publiek aandeelhouderschap in deelnemingen. De Algemene Rekenkamer (Algemene Rekenkamer, 2005) heeft de volgende definitie van een staatsdeelneming gegeven: ‘Met een staatsdeelneming wordt het belang van de staat in het aandelenkapitaal van een kapitaalvennootschap (BV of NV) aangeduid. De staat participeert met een deelneming in het risicodragend vermogen van een kapitaalvennootschap’.
De invulling van het publiek aandeelhouderschap door de minister
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de invulling van het aandeelhouderschap in de diverse staatsdeelnemingen. De wijze waarop de minister invulling geeft aan het publiek aandeelhouderschap in private ondernemingen, wordt bepaald door het vennootschapsrecht en door het Parlement. Beiden hebben zich expliciet uitgesproken hoe de Staat haar publieke aandeelhouderschap inhoud dient te geven.
Het vennootschapsrecht
De staat kiest door publiek aandeelhouderschap in kapitaalvennootschappen doelbewust voor de uitoefening van specifieke activiteiten of dienstverlening op afstand van de rijksoverheid te plaatsen met het oogmerk om die activiteit of dienstverlening zo doelmatig mogelijk tot stand te laten komen. Door de taak onder te brengen bij een onderneming, met een sterke focus op continuïteit en doelmatigheid en daarbij behorende bedrijfseconomische prikkels, kan die taak doelmatig worden uitgevoerd. Hierbij is voor de staat dus sprake van een zekere uitruil tussen doelmatigheid en zeggenschap. De staat moet zich, conform de beginselen van het vennootschapsrecht niet te zeer mengen in de operationele bedrijfsvoering. Directe inmenging van de aandeelhouder met de dagelijkse gang van zaken bij de onderneming verhoudt zich moeilijk met het aandeelhouderschap. De rol van de staat als aandeelhouder is ‘op afstand’. Dit is in de kern ook de sturingsfilosofie ten aanzien van staatsdeelnemingen (Ministerie van Financiën, 2009).
Het Parlement
Tot en met 2007 was de beleidslijn ten aanzien van het beheer van staatsdeelnemingen ‘privatiseren, tenzij’. Deze beleidslijn hield in dat de publieke belangen het beste konden worden verankerd in wet- en regelgeving, concessievoorwaarden en overeenkomsten met private partijen in plaats van het aangaan van staatsdeelnemingen. Maar door toegenomen maatschappelijke zorg voor de publieke belangen van de resterende staatsdeelnemingen, is onder meer vanuit het Parlement nadrukkelijk naar voren gebracht dat het publieke belang een duidelijke plaats moet innemen binnen de uitoefening van het aandeelhouderschap. Hierdoor is de beleidslijn gewijzigd naar ‘publiek, tenzij’, wat ertoe leidt dat het aandeelhouderschap op een actieve wijze wordt ingevuld. Invulling van de publieke rol binnen het aandeelhouderschap betekent, dat de staat nadrukkelijk zal sturen op de strategische koers van de staatsdeelnemingen en niet uitsluitend op rendement. De strategische koers moet mede gericht zijn op het realiseren van de met de betreffende deelneming verbonden publieke belangen. De betreffende publieke belangen moeten op maatschappelijk verantwoorde wijze door de staatsdeelneming gerealiseerd worden. Door deze invulling te geven aan het aandeelhouderschap, met een nadruk op de continuïteit en kwaliteit van het publieke belang en de publieke dienstverlening, krijgt het aandeelhouderschap van de Staat een meer aanvullende waarde op het instrumentarium van wet- en regelgeving als borgingsmechanisme voor het publieke belang. (Minister van Financiën, 2007)
Bedrijfsvoering en MVO voor een staatsdeelneming
Op dinsdagmiddag 29 maart 2011 ben ik aanwezig geweest bij een bijeenkomst georganiseerd door het Havenbedrijf Rotterdam. Havenbedrijf Rotterdam is een staatsdeelneming en heeft voor collega- staatsdeelnemingen een bijeenkomst georganiseerd om ervaringen uit te wisselen over het totstandkomingproces van het MVO-verslag 2010 op basis van de G3 Richtlijnen. Tijdens deze bijeenkomst is door de aanwezige vertegenwoordigers van de staatsdeelnemingen uitgebreid stilgestaan bij wat maatschappelijk verantwoord ondernemen voor een staatsdeelneming inhoudt. Een groot aantal van de aanwezige staatsdeelnemingen is van mening dat de minister had kunnen afzien van het voorschrijven van de G3 Richtlijnen, omdat de publieke belangen voor de maatschappij worden geborgd en de staatsdeelnemingen daarom al maatschappelijk verantwoord ondernemen. Mij werd duidelijk dat er een discrepantie bestaat tussen wat de minister, middels de G3 Richtlijnen verstaat onder MVO en wat de staatsdeelnemingen hieronder verstaan. De in dit vooronderzoek naar voren gekomen discrepantie wordt door middel van casestudies nader onderzocht, omdat het onderzoeksresultaat nuttig kan zijn voor de minister en de staatsdeelnemingen om elkaar te begrijpen. Hiertoe wordt de volgende hypothese geformuleerd:
Hypothese 6 - Vooronderzoek
Staatsdeelnemingen zijn van mening dat het realiseren van de betreffende publieke belangen maatschappelijk verantwoord ondernemen is.
De definiëring van het begrip inzicht door de minister
De minister van Financiën wil gebruik maken van de MVO-verslaggeving van de staatsdeelnemingen, om de ontwikkelingen op het punt van MVO te kunnen beoordelen en eventueel hiernaar te handelen, indien nodig. Om vast te stellen aan welke informatie de minister behoefte heeft, zodat hij het benodigde inzicht verkrijgt, heb ik een interview afgenomen met een ambtenaar van het ministerie van Financiën (opgenomen in de ‘Vertrouwelijke Bijlage 2 Casestudy Database - Interviewverslag Ministerie van Financiën’). In de contacten met de staatsdeelnemingen wordt de minister van Financiën vertegenwoordigd door de ambtenaren van het ministerie van Financiën.
Ministerie kiest voor pragmatische aanpak
Uit het interview is naar voren gekomen dat het ministerie gekozen heeft voor een stimulerende en pragmatische aanpak. Ten eerste omdat een aandeelhouder slechts beperkte, wettelijke aanknopingspunten heeft op het gebied van MVO. En ten tweede omdat het ministerie geen MVO- expert is. Dit houdt in dat de aanpak niet normatief is waardoor het ministerie niet voorschrijft aan welke specifieke MVO-normen een staatsdeelneming moet voldoen. Het MVO-verslag 2010 is een nulmeting om vast te stellen waar de staatsdeelnemingen staan en waar de staatsdeelnemingen naar toe willen met MVO. Het ministerie richt zich daarbij op het geven van transparantie. Om de reden van het geven van transparantie heeft het ministerie de staatsdeelnemingen voorgeschreven vanaf het boekjaar 2010 minimaal te rapporteren op GRI level C+. Echter het voorschrijven van een level heeft enkel betrekking op de in deel 2 van de G3 Richtlijnen opgenomen GRI-tabel met prestatieindicatoren en heeft geen betrekking op deel 1 ‘How te report - Principles and Guidance’. Juist in deel 1 worden de elementen van de MVO-verslaggeving beschreven die bijdragen aan de transparantie. Hieruit blijkt een discrepantie tussen de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek en de aanpak van de minister van Financiën gericht op het geven van transparantie. Deze discrepantie wordt door middel van casestudies nader onderzocht, omdat het onderzoeksresultaat nuttig kan zijn voor de minister en de staatsdeelnemingen om elkaar te begrijpen. Hiertoe wordt de volgende hypothese geformuleerd:
Hypothese 7 - Transparantie door GRI level C+
Staatsdeelnemingen die de toepassing van de G3 Richtlijnen beperken tot enkel het behalen van GRI level C+, hebben geen transparate MVO-verslaggeving.
Het voorschrijven van de G3 Richtlijnen leidt tot nog een discrepantie tussen de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek en de aanpak van de minister van Financiën. In hoofdstuk 2 ‘Motivatie’ hebben we kennis genomen van het onderzoek van Graafland en Van de Ven, waarin zij concluderen dat intrinsieke motivatie een sterker motief voor ondernemingen is om maatschappelijk verantwoord te ondernemen, dan extrinsieke motivatie. En dat maatschappelijk verantwoord ondernemen meer gedreven wordt door intrinsieke motivatie, dan door extrinsieke motivatie. Het voorschrijven van de G3 Richtlijnen level C+ is aan te merken als externe motivatie in de vorm van het externe regelgeving. Vanuit de wetenschappelijke literatuur bezien zullen de staatsdeelnemingen meer gedreven zijn door intrinsieke motivatie dan door extrinsieke motivatie van de minister van Financiën door het voorschrijven van de G3 Richtlijnen. Hiertoe wordt de volgende hypothese geformuleerd:
Hypothese 8 - Extrinsieke motivatie
De staatsdeelnemingen die maatschappelijk verantwoord ondernemen en hierover verslag leggen, zijn meer gedreven door intrinsieke motivatie dan door de extrinsieke motivatie van de minister van Financiën door het voorschrijven van de G3 Richtlijnen.
Ontwikkelen van beleidskader voor MVO-verslaggeving
De MVO-verslagen over het boekjaar 2010 worden op het ministerie van Financiën ad hoc beoordeeld, omdat nog geen vastgesteld beleidskader aanwezig is. De verslagen worden door het ministerie beoordeeld op basis van de door de staatsdeelneming zélf geformuleerde doelstellingen en in hoeverre hierover consequent gerapporteerd wordt. Op termijn wil het ministerie beleid ontwikkelen ter definiëring van de algemene onderwerpen en staatsdeelneming specifieke onderwerpen, die in de MVO-verslagen minimaal verantwoord dienen te worden. De norm voor het ministerie van Financiën moet dan ook nog ontwikkeld worden. Dit zal zich de aankomende jaren ontwikkelen en vormen op basis van de door de staatsdeelneming op te stellen jaarverslagen. Jaarlijks zal een staatsdeelneming zelf een norm als uitgangspunt nemen en op basis daarvan een jaarverslag opstellen. Het ministerie zal geen norm voorschrijven, zoals bijvoorbeeld het behalen van GRI level A+ in 2012. Een staatsdeelneming is vrij om zelf een passend niveau te kiezen van transparantie over MVO. Naar verloop van tijd krijgt het ministerie per staatsdeelneming inzicht in de algemene en staatsdeelneming specifieke onderwerpen, die van belang zijn en kan op basis daarvan de dialoog aangaan. Op dit moment zijn nog geen specifieke MVO - criteria gedefinieerd wanneer en op basis waarvan de dialoog met de staatsdeelnemingen aangegaan wordt. De ambtenaar geeft aan dat dit onderworpen is aan de dynamiek van de samenspraak tussen de minister van Financiën, de Tweede Kamer en wat leeft onder de bevolking. Wanneer de Tweede Kamer een onderwerp belangrijk vindt en dit bijvoorbeeld onvoldoende terugvindt in het jaarverslag, kan de minister aangespoord worden om de dialoog aan te gaan met de staatsdeelneming. De ambtenaar heeft als ideale uitkomst dat over vijf jaar in het algemeen parameters en een aantal key parameters per staatsdeelneming zijn gedefinieerd, waarop de MVO-verslagen worden beoordeeld.
Informatiebehoefte van de minister van Financiën
Ondanks het ontbreken van een beleidskader heeft de ambtenaar van het ministerie van Financiën aangegeven welke informatiebehoefte de minster heeft om het gewenste inzicht in de keuzen in bedrijfsvoering en de maatschappelijke gevolgen hiervan van de staatsdeelneming te verkrijgen. De minister verwacht dat het MVO-verslag over 2010 minimaal inzicht geeft in:
- Of en op welke wijze MVO onderdeel wordt van de strategie, besluiten en discussie binnen de organisatie van een staatsdeelneming;
- De verantwoording die wordt afgelegd aan andere stakeholders;
- Algemene parameters om het MVO-verslag op te beoordelen;
- Een aantal key parameters per staatsdeelneming om het MVO-verslag op te beoordelen;
- De in het MVO-verslag opgenomen belangrijke onderwerpen in relatie tot de doelstellingen van de staatsdeelneming;
- De consistentie in de rapportage qua doelstellingen;
- De ambitie van de staatsdeelneming ten aanzien van MVO;
- De grootte van het MVO-verslag;
- Het toegekende GRI-level.
Door het voorschrijven van de G3 Richtlijnen verwacht de minister van Financiën transparantie en het hierboven gedefinieerde inzicht. Wanneer we de bovenstaande elementen van inzicht afzetten tegen het MVO-Transparantiemodel, dan kunnen we concluderen dat het ministerie van Financiën als gebruiker van de MVO-verslaggeving de componenten ‘MVO positie’, ‘MVO prestaties’ en ‘Wijzigingen in de MVO positie’ definieert zoals we in Deel A ‘Inzicht’ hebben beschreven.
Op basis van de uitkomsten van het interview met de ambtenaar van het ministerie van Financiën kan de volgende hypothese worden geformuleerd, die in het onderzoek zal worden getoetst:
Hypothese 9 - Interview ministerie van Financiën
Gebruik van de G3 Richtlijnen door staatsdeelnemingen leidt tot het inzicht in:
- Of en op welke wijze MVO onderdeel wordt van de strategie, besluiten en discussie binnen de organisatie van een staatsdeelneming;
- De verantwoording die wordt afgelegd aan andere stakeholders;
- Algemeen parameters om het MVO-verslag op te beoordelen;
- Een aantal key parameters per staatsdeelneming om het MVO-verslag op te beoordelen;
- De in het MVO-verslag opgenomen belangrijke onderwerpen in relatie tot de doelstellingen van de staatsdeelneming;
- De consistentie in de rapportage qua doelstellingen;
- De ambitie van de staatsdeelneming ten aanzien van MVO;
- De grootte van het MVO-verslag;
- Het toegekende GRI-level.
Conclusie
In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op deelvraag 7 ‘Wat is een staatsdeelneming en wat zijn de kenmerken van een staatsdeelneming?’. De overheid gaat een staatsdeelneming aan als aanvullend instrument om een publiek belang te borgen. Het vennootschapsrecht en het parlement hebben de kaders gegeven waarbinnen en op welke wijze het publieke aandeelhouderschap vorm en inhoud gegeven moet worden. De staatsdeelnemingen zijn van mening dat het realiseren van de betreffende publieke belangen, MVO is. Om de ontwikkelingen op het punt van MVO te kunnen beoordelen en eventueel hiernaar te handelen, indien nodig, richt de minister zich op het geven van transparantie. Om dit te bereiken heeft de minister de staatsdeelnemingen voor het boekjaar 2010 voorgeschreven dat zij minimaal dienen te rapporteren op GRI level C+. Het MVO-verslag zal de minister daarom inzicht moeten bieden in die informatie die aansluit op de informatiebehoefte van de minister. Uit het interview met een ambtenaar van het ministerie van Financiën is de informatiebehoefte van de minister gebleken en de minimale inzichtvereisten van het MVO-verslag over 2010. Hiermee heeft de minister als gebruiker van de MVO-verslaggeving de componenten ‘MVO positie’, ‘MVO prestaties’ en ‘Wijzigingen in de MVO positie’ van het MVO-Transparantiemodel gedefinieerd.